「知られざる地政学」連載（74）：再論・制裁をめぐる地政学：制裁の「嘘」を暴く（上）

この連載で最後に経済制裁（以下、制裁）について書いたのは、第50回の「制裁をめぐる地政学」（上、下）においてであった。なぜ私が制裁に強い関心をもっているのかというと、それは、拙著『復讐としてのウクライナ戦争』で考察したように、制裁が復讐に深く関係しているからである。しかも、現実に執行されている制裁は、実は復讐や報復そのものであり、そこには、キリスト教神学の悪影響がある。こう考えている私は、この問題を残されたわずかな生涯の主たるテーマにしようと考えている。

そんな私にとって、ジョー・バイデン大統領が任期末に行った制裁は看過できない復讐・報復そのものであった。そこで、今回はこの問題について論じたい。

バイデン大統領の1月15日付大統領令

退任を目前にしたジョー・バイデン政権は、2025年1月15日、対ロ制裁に関する最後の発表をした。財務省が「財務省、ロシアの制裁逃れスキームを阻止」というタイトルで、制裁発表を行ったのだ。そこには、「本日、米国財務省は、米国の制裁を回避しようとするロシアの取り組みに対して措置を講じた」として、キルギスの銀行などへの制裁が記されている。

それだけではない。「財務省はまた、大統領令（E.O.）13662号に基づき、すでにE.O.14024号に基づき指定された約100の事業体を再指定することで、外国人がロシアの軍産複合体と取引を継続することに伴う重大なリスクを強化している」という（84の組織が後述する「特別指定国民」［SDN］で 再指定され、初めて制裁を受けた「新参者 」は15社で、うち9社が中国企業だった）。そのうえで、「E.O. 13662号に従ってこれらの事業体が指定された結果、これらの事業体のいずれかのために、またはこれらの事業体の代理として、故意に重要な取引を容易にする外国金融機関を含む外国人は、ウクライナ/ロシア関連制裁プログラムに基づく強制的な二次制裁の対象となる可能性がある」と記述されている。

どうやら、大統領令14025号ではなく、大統領令13662号に基づく制裁を科すと、ロシアと関係のない第三国の外国人に対しても強制的な制裁対象にできるらしい。そうした、より厳しい制裁を最後に科すように再指定したというのである。

同じ財務省の発表には、「ロシアの重要企業に対する二次的制裁リスクの増大」という項目があり、「G7の公約を推進する形で、本日発令された大統領令13662号に基づく再指定は、ロシア連邦経済の金融サービス、エネルギー、および防衛ならびに関連資材部門で事業を展開する企業を対象とし、ロシアの国際金融へのアクセスを制限し、エネルギー製品やその他の商品から得られるロシアの収益を削減し、ロシアの兵器および兵器部品の調達能力を妨害することを目的としている」と説明されている。具体的には、①ロシア連邦経済の金融サービス部門で活動しているとして、大統領令13662号に基づき指定された団体一覧は、別添1を参照のこと、②ロシア連邦経済のエネルギー部門で活動しているとして、大統領令13662号に基づき指定された団体一覧は、別添2を参照のこと、③ロシア連邦経済の防衛および関連物資部門で活動する企業として、大統領令13662号に基づき指定された企業リストについては、別添3を参照のこと――とされている。

大統領令13662号と同14024号

それでは、大統領令13662号と同14024号との違いは何なのだろうか。13662号は、2014年3月20日 、バラク・オバマ大統領によって、ウクライナ情勢にかかわる追加の人物の資産ブロックに関する大統領令として発出された。米国がウクライナの主権侵害とみなしたクリミアの住民投票の発表を受けて署名された一連の米大統領令の第三弾だ（国務省関連として大統領令13660号と同13661号がある）。

13662号の特徴は、ウクライナやクリミア情勢への直接的な関与や、ロシア国内での役人としての地位だけでなく、金融、エネルギー、冶金・鉱業、エンジニアリングといったロシア経済の各部門に所属している場合にも制裁を科すことができるという点である。

これに対して、14024号は、2021年4月15日にバイデン大統領によって発出された。「ロシア連邦政府の特定された有害な対外活動に関する財産のブロック」というタイトルからわかるように、バイデン大統領は、ロシアによる特定の有害な外国活動、とくに、①米国およびその同盟国・パートナーにおける自由かつ公正な民主的選挙および民主的諸制度を損なうための努力、②米国およびその同盟国・パートナーに対する悪意あるサイバー犯罪への関与およびその容易化、 ③外国政府に影響を与えるために国際的な汚職を助長し利用すること、④反体制派やジャーナリストを標的とした域外活動を行うこと、⑤米国の国家安全保障にとって重要な国や地域の安全保障を損なうこと、および⑥国家の領土保全の尊重を含む確立された国際法の原則を侵害すること――を脅威とし、こうした脅威に対処するための国家緊急事態を宣言して制裁を科すことにしたのである。

この結果、バイデン政権下では、14024号に基づいて、「ロシアの有害な外国活動に対する制裁」が科されてきた。とくに、2023年12月、バイデン政権は大統領令14024号の改正に従い、ロシア軍産複合体との関係に対する制裁メカニズムを導入した。これは、二次制裁として、ロシア軍産複合体の代表者と「重要な取引」を行う第三国の銀行や金融業者に制裁を科すことを可能にした。ロシアの軍産複合体に対するアメリカの当初の定義には、技術、防衛、建設、航空宇宙、製造の5部門が含まれていたが、2024年夏、この定義は大幅に拡大された。これら五つのセクターの代表者（制裁対象者、非制裁対象者）に加え、軍産複合体には14024号に基づく特別指定国民（SDN）リスト（SDNについては後述する）に掲載されているすべての企業（組織）とすべての個人が含まれるようになったのである。ゆえに、外国の金融機関は、この大統領令に基づく制裁リストに記載された人物が関与する重要な取引を実施または促進した場合、制裁を受けるリスクを負うことになる。

13662号に基づく指定は1月10日にも

このようにみてくると、13662号と14024号との違いが判然としなくなるかもしれない。だが、大きな差異がある。それに気づいたバイデン政権は退任間際になって、13660号に基づく再指定という姑息な手段をとったことになる。

実は、財務省は2025年1月10日、つぎのような発表を行った。「本日、米財務省は、ロシアのエネルギー収入を減らすというG7の公約を履行するために、ロシアの主要な石油生産者2社への制裁を含む広範な措置を講じた」というのである。これを受けて、NYTは「米国、ロシアのエネルギー部門を圧迫する新たな制裁を科す」との記事を配信した。しかし、この記事には、これから説明する重大な点が欠落している。それは、なぜエネルギー部門なのか、なぜ13662号を使ったのかという論点だ。

WPの記事のなかには、「制裁措置は議会が制裁解除に反対する権限を付与する法律に基づいて承認されている」との指摘がある。この指摘が具体的に何を意味するかについては語られていないのだが、政権末期に出した対ロ制裁の本質はこのWPの指摘にかかっている。

そこで、注意深く財務省の発表を読むと、「本日の措置は、ロシア連邦経済のエネルギー部門で事業を運営している、または運営していた人物に対して、大統領令（E.O.）14024号に従って制裁を認める新たな決定の発行を基盤としている」と記述されている一方、「本日の決定に従い、財務省外国資産管理局（OFAC）はE.O.14024に従い、ロシア連邦経済のエネルギー部門で操業している、または操業していたとして、またE.O.13662に従い、ロシア連邦経済のエネルギー部門で操業しているとして、ロシアの最も重要な石油生産・輸出業者2社を指定した」と記述されていることに気づく（1月15日以前に大統領令13662号と14024号の両方の制裁を受けていたのはVTBとノヴィコムバンク［国家コーポレーションRostecの銀行］だ）。

政権末期になって、14024号ではなく、13662号に基づく制裁指定に踏み切ることにしたのだ。そして、1月15日になって、13662号に基づく再指定を約100の事業体に行った。これは一体、どういうことなのだろうか。

米国の制裁：大統領と議会が主導

この問題を理解するためには、米国の制裁の仕組みを理解しなければならない。まず、米国の制裁は、「米国の国家安全保障や外交政策の目的を推進するために、外国政府、個人、または事業体の好ましくない行動を変更、阻止、または対抗することを目的として、連邦議会および大統領が使用する手段である」とみなすことができる（「米国の対ロ制裁：法的権限と関連措置」を参照）。

大統領は米国の外交政策を支援する制裁措置を講じる権限を大幅に有している。議会が制裁措置を立法化した場合、大統領は当該立法の規定に従うが、制裁措置の対象となる個人および団体を決定する責任を負う。大統領は制裁措置の発動と適用において、単独で決定を下す権限を有することも多い。

たとえば、大統領は、国際緊急経済権限法（IEEPA）に従って、「米国の国家安全保障、外交政策、または経済に対する、その原因の全部または実質的部分が米国国外にある異常かつ特別な脅威」が生じたと判断することで、その権限を行使する。その後、大統領は国家緊急事態法（NEA）に規定されているように、国家緊急事態の発生を宣言し、その宣言を議会に提出し、 連邦官報に公表することで公的な記録を残す。国家緊急事態下において、大統領は、外国為替取引、米国の銀行取引手段の利用、通貨または証券の輸出入、および米国の管轄下にある財産または財産権に関わる取引を調査、規制、または禁止する権限をIEEPAにより付与されている。

オバマ大統領は、NEAとIEEPAの権限を適用し、2014年のロシアによるウクライナ侵攻は米国への脅威であると宣言し、2014年のロシアによるウクライナ侵攻当初に関連するほとんどの制裁措置の根拠となる国家緊急事態を宣言した。さらに、オバマ大統領とトランプ大統領は、サイバー攻撃による悪質な行為と選挙干渉に関連する国家緊急事態を宣言するために、NEAとIEEPAの権限を発動した。バイデン大統領は2021年、ロシア政府またはその代理による特定の有害な外国活動に関連する国家緊急事態を宣言するために、NEAおよびIEEPAの権限を発動した。

連邦議会は、大統領による制裁措置の使用を承認する法律を制定し、場合によってはその使用を義務づけることで、制裁措置の発動に影響を与えている。ロシアの場合、議会は当初、2009年に会計士セルゲイ・マグニツキーが拘留中に死亡した事件に関連して、ロシアの人権侵害と汚職に注目しようとした。2012年12月、議会は、いわゆるマグニツキー法を可決した。

その後、ロシアによるウクライナ侵攻やその他の米国の利益を脅かす外国での活動に関連する制裁は、大統領府に与えられた国家緊急事態権限に基づき、国家緊急事態法（NEA; P.L. 94-412; 50 U.S.C. 1601 et seq.）および国際緊急経済権限法（IEEPA; P.L. 95-223; 50 U.S.C. 1701 et seq.）に基づいて行使されてきた。2014年以降、オバマ（E.O. 13660、13661、13662、13685）、トランプ（同13849および13883）、バイデン（同14024、14039、14065、14066、14068、14071、14114）政権は、これらの各大統領令を利用して、数千人の個人、団体、船舶、航空機に制裁を科してきた。

米国の制裁は一般的に、指定された個人および団体の資産を凍結し、それらとの取引を禁止する。また、個人に対するビザ発給制限、ロシア中央銀行による米ドル建て準備金の引き出し制限、ロシアへの新規の米国投資およびロシア国債関連取引の禁止、ロシアからのエネルギー、金、特定のダイヤモンドおよび金属、その他の特定の商品の輸入制限、 ロシアへの高級品および特定のサービス（一定価格以上のロシア産石油取引のための海上輸送サービスを含む）の輸出を禁止し、ロシアが米国原産の機微技術や望ましい技術にアクセスすることを制限する輸出規制を科し、ロシアからの多くの輸入品に対する関税を引き上げ、ロシアによる米国領空および港湾の利用を禁止する。

制裁を実際に行う省を個別にみてみよう。財務省の外国資産管理局（OFAC）は、米国資産の凍結対象となる「特別指定国民」（SDN）を指定したり、投資や取引に条件や制限が課される可能性のある非SDNを指定したり、あるいは、取引を禁止したり、輸出および投資に関する取引を許可したり（かつその許可を制限）、米国の金融サービスへのアクセスを制限したり、限定的な状況下で旅行に関する取引を制限したりする。

国務省はビザ、武器売却、および外国への援助を制限し、国連が要求する武器禁輸を実施し、限定的な状況下で米国パスポートによる渡航を禁止し、外交関係を格下げまたは停止する。商務省の産業セキュリティ局（BIS）は、商業輸出、最終消費者、および輸出先に対するライセンスを制限する。国防総省は武器の販売やその他の軍事協力の制限を行う。司法省は制裁措置や輸出関連法の違反を調査し、起訴する。

13662号に基づく再指定の理由

そのうえで、紹介した再指定を理解するためには、トランプ大統領によって署名されて法律となった「制裁を通じた米国の敵対国（イラン、ロシア連邦、 北朝鮮）への対抗法」（CAATSA）について知らなければならない。CAATSAは2017年8月2日に当時のトランプ大統領が署名して成立した法律である（拒否権を行使しても、再可決されそうであったため、やむを得ず署名したもの）。2016年の米大統領選挙にロシアが干渉したことを受けて可決されたCAATSAは、ロシアに対してより強硬な姿勢を貫くことを議会は意図していた。オバマ政権下で科された対ロ制裁をトランプ政権が弱めるかもしれないという懸念を受けて議論されたものでもある。CAATSAは、「2017年欧州およびユーラシアにおけるロシアの影響力に対抗する法」（CRIEEA; P.L. 115-44）の改正法であり、CRIEEAはCAATSAのTitle II に取り込まれた（CAATSA, Title II; 22 U.S.C. 9501 et seq.）。

CRIEEAは、ウクライナ関連およびサイバー関連の大統領令（E.O.）を成文化し、ウクライナ関連の大統領令および法律で発令された制裁当局を強化し、新たな制裁対象をいくつか特定している。また、ロシアに科された制裁を緩和または解除するために大統領が講じる措置について、議会の審査を義務づけている（具体的には、大統領令13660号［ウクライナ情勢に寄与している特定の人物の資産凍結に関するもの］、13661号［ウクライナ情勢に寄与している追加の人物の資産凍結に関するもの］、13662号［ウクライナ情勢に寄与する追加の人物の資産凍結に関するもの］、13685号［ウクライナのクリミア地域に関する特定の人物の資産凍結および特定の取引の禁止に関するもの］、13694号［連邦公報80巻18077号、重大な悪意あるサイバー利用活動に従事する特定の人物の資産凍結に関するもの］、ロシア連邦に関するもの、13757号［連邦公報82巻第1号、 連邦規則集82巻第1号、重大な悪意あるサイバー行為に関する国家緊急事態に対処するための追加措置に関するもの］、ロシア連邦に関するもの――について議会委員会に解除理由などを提出しなければならない）。

つまり、13662号に基づく制裁は、CAATSAに規定されているため、トランプ新大統領による行政命令だけでは解除することができないのだ。このとき、実は、13662号ではなく、13660号、13611号、13685号、13694号に基づく指定でもよかったはずなのだが、なぜ13622号に再指定の根拠を求めたのか。答えは、先に説明したように13662号には、エネルギー部門の制裁が含まれていたからにほかならない。ロシアに和平交渉を開始させるのに役立つであろう、エネルギー市場の主要プレーヤーに対する制裁解除をあえて難しくすることで、和平交渉開始を妨害しようとしたのではないか、とロシアメディアはみている。

いずれにしても、再指定が意味しているのは、ウクライナ和平をめぐって、ロシアと協議する際、対ロ制裁緩和を求めるウラジーミル・プーチン大統領に対して、トランプ大統領が妥協したくても安易に制裁緩和できなくなるということだ。バイデンはあえて、こうすることで、トランプの手足を縛り、ウクライナ和平交渉への道筋を妨害したと言える。

楽観できない米議会

トランプは大統領選でたしかに大勝した。しかし、上下院選の結果をみると、米議会の勢力は共和党と民主党が拮抗している。2025年1月16日付のThe Economistによれば、共和党は上院で2017年よりもやや優勢で、100議席中52議席ではなく53議席を占めている。しかし、「民主党が結束していると仮定すると、トランプ氏はいかなる投票においても3人以上の造反者を出す余裕はないということになる」という。

加えて、トランプは、3人の下院共和党議員を新政権の役職に指名したことで、事態を悪化させている。すでに1人は辞任しており、他の2人が就任すれば、共和党は少なくとも欠員を補うための特別選挙が行われるまでは、2名のみの過半数となる。これは1930年代以降で最も少ない過半数である。つまり、上下院ともに、ウクライナ支援を継続し、対ロ強硬路線を維持すべきだと考える者が党派を超えて議決すれば、対ロ制裁を議会において緩和するのはきわめて難しいと言えるだろう。

さらに、2026年11月の中間選挙で共和党が下院の過半数を失う可能性がかなり高い。そう考えると、「トランプに4年はない」とも言える。

「知られざる地政学」連載（74）：再論・制裁をめぐる地政学：制裁の「嘘」を暴く（下）に続く

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